침체된 지역경제 대안 도심재생사업, 테라스 상가·노점의 합법화 추세

◇ 합법과 불법 사이 테라스 상가와 노점
상업용 건축물은 주거용 건축물과는 달리 가두 판매대(임시)와 테라스 등의 공간을 적극적으로 활용해 영업공간을 확장해 면적 대비 효율을 극대화하려고 한다. 또한 카페, 레스토랑, 매장 등 상업용 건축물이 밀집된 도로에서의 가두 판매대(임시)와 테라스의 설치를 통한 옥외 영업은 때론 보행자와 방문자에게 교류와 휴식의 기능을 제공하여 도시의 활력을 제고하는데 기여하기도 한다.

현재 서울 강남 신사동 가로수길·세로수길, 마포 망원동 망리단길, 마포 동교동 홍대입구의 패션거리·걷고싶은거리, 용산 이태원동 경리단길, 혜화동 대학로나 경기도 분당 정자동, 판교 운중동, 죽전 보정동 등의 소위 ‘카페거리’는 ‘상업특화거리’로 조성되어 있다. 뿐만 아니라, 광교ㆍ동탄 등 신도시에도 새로운 상업특화거리가 조성되기는 마찬가지다.

‘상업특화거리’란 동일하거나 유사한 기능의 상업 업종들이 집적의 이익을 창출하기 위하여 일정한 장소에 군집을 이루면서 경합 과정을 통해 형성된 특정 상점들에 대한 소비자의 평판이 지속적으로 유지·강화되는 과정을 거쳐 형성된 거리를 말한다. 현재, 각 지자체는 음식, 문화, 패션 등 다양한 테마의 상업특화거리를 조성하여 지역자원을 활용하고, 새로운 관광자원으로 개발하는데 힘쓰고 있다.

◇ 상업특화거리의 테라스 상가, 지자체별 활성화 Vs 단속 양날

하지만, 이러한 ‘상업특화거리’의 노천카페(1층, 상층부 테라스)와 식당, 옥상테라스에서 영업을 하는 루프탑 대부분이 불법시설물이라는 사실을 아는 사람은 그리 많지 않을 것이다. 현행 건축법과 도로법은 상업적 용도나 개인의 이익 창출을 위한 도로의 사적 점용은 원칙적으로 불허하고 있는 것이다.

상인들은 불법영업임에도 불구하고, 300만원 이하의 벌금을 감수하면서도 지속적인 영업을 하며, 시·군·구청에서 단속이 나올 때 잠시 옥외 시설물을 거둬들여 단속을 피하기도 한다.

특히 안산의 경우, 광덕로 25시 광장 주변, 고잔 신도시 홈플러스와 중심상업 지역, 중앙역 로데오거리와 중심상업 지역의 커피숍과 음식점 중 일부는 대지 안의 공지인 전면공지(보도)내 테라스를 제각각 설치해 도시 미관 저해, 보행권 침해, 불법 주정차와 교통 정체를 야기하고 있어 도시정비 차원에서 관련 법·제도 신설이 필요하다는 다수의 여론이 제기되고 있다.

지난, 과거 한 매체 인터뷰 기사에서 인천 광덕로 25시 광장 주변 상인 김모씨(51)는 “원래 공유면적도 120cm 이하에서만 테라스나 차양막설치가 가능한 것으로 알고 있는데, 상가마다 데크, 테라스 등 라인이 들쑥 날쑥해 도시미관 정비가 필요하다”고 관련 규정을 제시한 적이 있다. 이에 대해 시 관계자는 “현재는 특별한 규정이 없어, 건물관리인에게 별도 지침을 발송하는 방법밖에 없다. 요즘 커피숍이 우후죽순으로 늘면서 테라스 설치가 이어져 이를 제 때 관리하는 규정 설립의 필요성은 있다”고 밝힌 바 있다.

또한 시 관계자는 ‘집합건물의소유및관리에관한법률(집건법)’ 제5조(구분소유자의 권리의무 등) 제1항에 ‘구분소유자는 건물의 보존에 해로운 행위, 기타 건물의 관리 및 사용에 관하여 구분소유자의 공동의 이익에 반하는 행위를 하여서는 아니된다.’고 규정돼 있으며, 제3항에도 ‘구분소유자는 그 전유부분 또는 공용부분을 보존 또는 개량하기 위하여 필요한 범위 내에서 다른 구분소유자의 전유부분 또는 자기의 공유에 속하지 아니하는 공용부분의 사용을 청구할 수 있다. 이 경우 다른 구분소유자가 손해를 입은 때에는 이를 보상하여야 한다.’라고 명기되어 있다”고 알린 바 있다.

그러나 현재까지 특별한 테라스 설치·영업 규정이 수립되지 않고 있어 이에 대해 시 도시계획담당자는 5년 단위 안산도시관리계획(지구단위계획) 재정비 수립 용역을 통해 지자체가 전면공지에 대한 테라스 설치 허용 등을 위한 조례, 기준을 개정해야 한다고 밝히기도 했다.

한편, 수원시는 지난 2019년 3월 25일 시청 주변 60개 건물에 지구단위계획을 위반해 설치한 건축물과 공작물 등의 원상복구 명령을 내리며, 나혜석거리와 올릭픽공원 일대 등으로 순차적으로 확대하여 올해 안으로 도로·인도를 점령한 ‘불법 테라스’ 정비를 끝낸다는 방침을 밝힌 바 있다.

특히, 도시형생활주택과 다세대주택, 상가 등의 신·개축 이후 커피숍 데크나 원룸 진입차단기 등 무분별하게 설치된 불법 공작물과 사용 승인 조건들을 어기는 불법이 빈번해지면서 시민 안전은 물론 힘들게 쌓아온 도시미관까지 위협받고 있다는 우려가 끊이지 않고 있어 이에 대한 집중단속과 원상복구에 나선다는 계획을 알리기도했다.

시 관계자는 ‘무허가 시설물 등의 원상복구 공문을 발송했고 미이행시 벌금(이행강제금) 부과, 영업정지 또는 허가 취소, 사법기관(검찰) 고발 등 강력 대응해 통행구간 부족과 안전사고 우려 등 시민불편이 없도록 올해 말까지 정비를 완료할 계획이다.

단, 소비자의 평판이 좋아 지역자원으로 활용하기에 유효한 시설들은 법에 저촉되지 않고, 타인에게 피해를 주지 않는 범위 내에서 효율적인 방법을 찾아보겠다”고 밝혔다. 중점 단속 대상은 건축 대지 공터에 데크, 테라스, 천막 구조물 등을 무단 건축해 보행자의 통행에 지장을 주는 경우나 영업장 확장으로 건축물 바닥 면적을 초과한 경우 부설주차장 훼손이나 무단용도변경 행위 등이다.

성남시 분당구 건축과 건축지도팀도 지난 2014.09.29일 ~ 11.30일까지 야탑동 먹자골목 일대 음식점, 주점, 카페 등 68곳 상업용지 건축물의 불법 테라스 설치 영업 행위 조사와 단속에 나서기도 했다..

특히, 용인특례시 보정동 카페거리내 일부 카페들이 주차장 부지를 무단으로 용도 변경해 영업 공간으로 이용하기도 한다. 지난 2013~2020년, 8년간 주차장 불법 용도 변경으로 세 차례나 위반건축물로 등재된 이 가게 앞 주차장 공간에는 높이 2m의 가벽으로 둘러 쌓인 빨간 야외 테라스가 설치되어 있으며, 현재까지 3년째 위법이 시정되지 않고 있다. 이 경우 법정 주차구획을 따르지 않아 불법 주정차를 야기하거나, 비상 시 화재 위험까지 높여 대책 마련이 시급하다는 지적이 나오고 있다.

현행법상 주차장을 원래 목적 외로 사용할 경우 부과되는 이행강제금 액수는 주차구획 설치비용의 20% 정도이다. 지자체는 업주들이 원상회복 명령을 이행할 때까지 이행강제금을 계속 부과할 수 있지만, 최대 5회를 넘길 수는 없다.

또한, 이행강제금이 불법 용도변경으로 얻을 수 있는 매출이익보다 현저히 적은 탓에 업주들도 단속에 걸리면 불법 테라스를 철거한 뒤 다시 설치해 장사를 이어가는 악순환이 반복되고 있다.

◇ 테라스 상가, 옥외영업관련 식약처 Vs 지자체 충둘
이러한 지자체의 불법테라스 철퇴 단속에도 불구하고 상인들의 옥외영업에 청신호가 켜지게 된 계기는 식약처가 ‘지자체장이 지정한 장소와 시설기준을 충족하면 옥외영업 자체는 식품위생법 위반이 아니다’라는 유권해석을 내리면서다. 즉, 2012년 12월 식품위생법 개정으로 지자체장은 건축법이나 도로법 등에 위반되거나 저촉되지 않으면서 소음·통행 방해 등 주민불편을 야기하지 않는 범위내에서 지역적 특성을 고려해 탄력적으로 식품접객업소의 옥외영업 장소와 시설기준을 지정해 운영할 수 있다.

이로 인해 서울 주요 상권을 중심으로 ‘루프탑상가’가 늘어나면서 ‘루프 상권’이 조성되고 있는데 대부분 유럽풍 레스토랑이나 맥주나 와인을 파는 바(Bar)이다. 최근에는 루프탑 공원이나 테마파크로 변신하며 뜨는 상권으로 부상하고 있다.

실제 용산 이태원 경리단길 이면도로 상가는 옥상을 이용할 수 있는 ‘최상층’ 임대료가 1층보다 3~5만원/3.3㎡ 더 비싸다. 옥상과 붙은 ‘최상층’이 아니라, 아예 옥상 임대료가 1층보다 비싼 곳도 존재한다. 청담동 명품거리 인근 5층 건물의 옥상 임대료는 약 30만원/3.3㎡으로, 1층 27만원/3.3㎡보다 더 비싸다.

이렇듯, 1층 보다 상대적으로 행인의 시선, 소음, 생활공해(먼지 등)로 인한 침해가 덜하고, 조경 및 인테리어가 갖춰진 조망이 가능한 테마형 옥상은 ‘루프탑 프리미엄’이 더해져 1층보다 비싸며, 이로 인해 옥상을 정비해 임대를 놓으려는 건물주도 늘어나고 있는 추세다.

그러나 서울 중구청이 2017년 5월 20일 개장한 서울역 고가공원(서울로 7017) 중리단길 상권일대의 음식점을 대상으로 야외 테라스영업을 못하게 단속하면서 식품 위생법에 반하는 행위로 위법논란이 빚어진 적이 있다. 이에 대해 식약처는 옥외영업에 대해서는 공공질서를 지키면서도 영업규제 논란이 발생하지 않도록 지자체와 지속적으로 협업하고 소통해 나가면서 해답을 찾겠다고 전했다.

한편, 서울 강남구에서 카페를 운영하는 김모씨는 가게 앞 도로 여유 공간에 테라스와 판매대를 설치했다가 구청 단속에 걸려 벌금을 수차례 물었다. 도로법 위법인데다 식품위생법에 근거한 강남구 조례도 도로 및 인도를 점령한 불법 테라스를 허용하지 않고 있다. 이에 반해 서초구에선 테라스를 설치한 상가들이 많지만 단속은 없다. 조례를 통해 일부 지역에 한해 허용하고 있어서다.

◇ 테리스 등 설치·운영에 대한 합법화 추진, ‘건축법과 도로법의 일부 개정안’
이러한 가운데, 기초자치단체 조례가 달라 혼란을 빚던 대지안의 전면 공지내 옥외영업에 대한 합법화 추진 법안인 ‘건축법과 도로법의 일부 개정안’을 국토교통위원회 김현아 의원(새누리당)이 2016.09.30일 대표 발의했다.

그러나, ‘건축법 일부 개정안[‘대지 안의 공지’에 설치할 수 있는 시설의 종류 및 기준 관련 근거 규정 마련]’에 대해 국토부가 ‘대지 안의 공지’는 화재 발생 시 피난 통로 확보 등 최소한의 안전장치가 필요하다며 ‘신중론’을 펼친 결과 ‘건축법 일부 개정안’은 현행 수준을 유지하되 건축기준의 특례가 인정되는 ‘특별가로구역’ 지정 범위를 확대하는 내용의 수정안(대안)이 2016.12.29일 본회의를 통과해 2017.01.17일 공포 2017.07.18일 시행됐다.

구체적으로 보면 ‘특별가로구역’을 현행 ‘미관지구’에서 ‘경관지구’나 ‘지구단위계획구역 중 미관 유지를 위해 필요하다고 인정되는 구역’까지 범위를 확대할 수 있게 되어 대지를 계획적으로 활용함과 동시에 테라스 설치 가능 구역도 확대된 셈이다.

◇ 전국 핫플레이스 일대의 테라스 상가, 합법적인 옥외영업 가능 기대
동시에 발의한 ‘도로법 일부 개정안 [가두 판매대(임시)나 테라스 등 상업적 목적의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로를 점용하려면 도로관리청 허가를 받고 토지가격 기준으로 산정한 점용료를 납부하는 등 도로점용허가의 법률적 근거 마련]’은 국회 전체 회의 검토를 거쳐 2016.11.09일 제1차 교통법안심사소위에 상정됐다.

하지만 이에 대해 국토교통소위 전문위원과 국토부 관계자는 ‘옥외영업 활성화 측면에서는 타당하다고 보여지지만, 개정안에 따른 상업적 목적의 시설에 대한 도로점용허가는 현행 도로법 체계하에서도 일부 가능하고 식품접객업 옥외 영업을 위한 도로점용허가의 경우 식품위생법에 따라 제한적으로 허용되고 있기 때문에 법에 별도로 상업적 점용허가 조항을 신설할 경우 국민들이 일반적 허용으로 오해할 소지가 있어 신중한 검토가 필요하다’라는 의견으로 아직까지 ‘도로법 일부 개정안’은 보류 상태이다.

그러나 앞서 사례에서 보듯이 지금까지 옥외 테라스와 매대 영업에 대해선 ‘식품위생법 시행규칙’에 따르면 기초 지자체장이 ‘옥외영업을 위한 옥외시설기준’을 조례로 고시해 서울 관광특구 등 4개구, 경기도 2곳 등 일부 허용하는 지역을 지정할 수 있다고 돼 있다.

여기에 다시 건축법·도로법은 대지 안의 공지나 도로를 상업 목적으로 점용하는 것을 원칙적으로 불허하고 있어 법령이 충돌하는 문제가 발생될 수 밖에 없다. 또한 시·군·구청장이 지정한 장소, 시설기준에 한하여 예외적으로 옥외영업을 허용하도록 하고 있더라도, 소음, 민원이나 안전을 이유로 별도 지역을 선정하는 지자체는 많지 않다.

그럼에도 불구하고, ‘건축법 일부 개정안’ 시행으로 특별가로구역 지정 범위를 현행 ‘미관지구’에서 ‘경관지구’나 ‘지구단위계획구역 중 미관 유지를 위해 필요하다고 인정되는 구역’까지 확대할 수 있게 돼 향후, 계획적인 도시재생사업의 일환에 의한 일부 허용지역 이외에도 신사동, 연남동 등 전국의 핫플레이스 일대의 테라스 상가의 합법적인 옥외영업이 가능하기를 기대해 본다.

◇ 생계형 허가노점제로 합법 노점化, 더 나아가 공공임대상가로 자영업자 전환

한편, 2008년부터 서울을 비롯한 일부 자치단체들이 ‘노점 특화거리’를 조성하면서 노점을 양성화하려는 움직임이 최근까지 일고 있다.2014년에는 도로법 시행령이 개정돼 도로점용 허가 대상에 노점이 추가되기도 했다. ‘허가노점제’를 추진하는 자치단체도 늘고 있는 추세다.

부천시는 2013년부터 조례를 만들어 노점 60여 곳에 허가를 내줬다. 부천시는 지난 2012년부터 기업형 노점을 퇴출시키고 생계형 노점을 햇살가게로 양성화하는 노점잠정허용구역제를 시행하고 있다. 햇살가게는 2011년 9월 12일 이전에 자리 잡은 기존 노점상 중 재산규모가 2억 원 이하이며 부천시에 주소를 두고 거주하고 있는 사람에 한해 허용된다. 1년 단위로 허가를 갱신하며 전대와 전매승계가 금지된다. 취급품목에도 제한이 있다.

부천시는 햇살가게 운영자의 편의와 행정의 효율성을 높이기 위해 햇살가게 90개소에 대해 해마다 실시했던 재산 및 소득조사를 2018년부터 격년제로 실시하기로 했다.

김재천 가로정비과장은 “현재 시와 노점단체의 합의를 통해 최적의 공간에서 최선의 숫자의 햇살가게가 운영되고 있다”며 “운영여건에 제한적인 부분이 있을 수 있지만, 햇살가게잠정허용구역의 기본원칙이 잘 지켜졌을 때 햇살가게 상인과 시민이 모두 웃을 수 있으므로 운영 규정을 준수해 줄 것”을 당부했다.

서울 서대문구도 2015년 ‘연세로’라는 대여 노점 거리를 조성했고, 동작구는 노량진 ‘컵밥’ 노점들에 도로점용 허가를 내줬다. 이들 자치단체는 노점을 허가해주는 대신 규격과 위생에 관한 일정 기준을 요구하고 있다. 노점은 실명 등록이 원칙이다. 노점 여러 개를 가지고 자리 장사를 하는 ‘투기 노점상’을 솎아내기 위해서다. 생계형 노점 위주로 허가를 내주려는 것이다. 그러나, 노점 합법화까지는 갈 길이 멀다. 노점 중 절반 이상은 음식을 파는 곳이다. 이들은 도로점용 허가를 받아도 불법시설 신세를 면할 수 없다.

식품위생법에 저촉되기 때문이다. 식품위생법상 음식업은 ‘건축물 안에서’, ‘급수시설을 갖춘 채’ 해야 한다. 노점은 이 기준을 충족할 수 없다.이러한 한계점을 극복하기 위해 지난 2018.09.15일 서대문구가 일명 ‘이대길’ 노점정비와개선을 위해 공공임대상가인 ‘신촌박스퀘어’를 오픈하여, 노점상을 자영업자로 전환하고 청년창업자의 일자리창출과 지역상권 활성화에 기여한 공로를 인정받아 갈등해결 최우수구로 선정된 사례가 있다.

‘신촌박스퀘어’는 건축면적 194/3.3㎡, 연면적 225/3.3㎡, 지상 3층, 반영구적 컨테이너형 시설로 건립되어 약 60개 점포가 입주 가능하다. 1층은 점포 32개, 다목적홀, 다용도실, 화장실, 2층은 점포 27개, 관리실, 화장실, 3층은 점포 1개, 옥상공원으로 구성됐다. 또한, 투명 Elev.를 설치하여 개방감을 주었고, 특히, 3층은 루프탑 수제맥주바(Bar)로 공연과 음악을 동시에 즐길 수 있는 복합문화공간으로 구성했다.

이처럼 ‘신촌 박스퀘어’는 공공임대상가에 노점상 입점을 추진한 전국 최초의 사례이다. 지난 오픈식에는 미입점 점포 공간을 활용한 플리마켓 행사 이벤트도 진행했다. 서대문구청장은 ‘노점 강제 철거 지양과 상인들과의 꾸준한 대화와 설득, 신뢰 형성으로 ‘신촌 박스퀘어’를 도심 가로정책의 새로운 모델로 발전시켜 가겠다’는 의지를 밝힌 바 있다.

또한 서대문구는 한국농수산식품유통공사가 개최한 2019년 외식창업 인큐베이팅사업시행자로 선정되어 이화여대와 ㈜후앤파트너스와 함께 민관학 컨소시엄을 구성하여 서대문구는 신촌박스퀘어 매장 공간을, 이화여대는 대학의 인적물적자원을 통해 다양한 교육프로그램을, ㈜후앤파트너스는 현장 중심의 음식점 경영 컨설팅을 각각 제공한다. 신촌박스퀘어는 애초 이화여대길 노점상 23명과 공모를 통해 선발된 청년창업팀 19명이 입점계약을 체결해 운영하고 있다.

그러나, 최근 코로나19의 영향으로 ‘연세로’라는 노점 거리를 대여한 서대문구가 침체된 상권을 살리기 위한 건물 입점 상인들의 요구로 오는 10월 9일(일) 오후 10시부터 약 500m의 ‘주말 차 없는 거리’를 중단한다고 예고하였고, 대중교통만 다닐 수 있도록 서울시가 지정한 대중교통 전용지구 해제도 추진하고 있어 ‘생계형 노점상’의 반발이 예상됨에도 불구하고, 2018년부터노점정비와 개선에 서두른 결과로 인해 그 반발이 다소 덜하지 않을까 사료된다.

◇ 테라스 등 영업장소, 지자체별 명확한 조례·기준’ 수립 必
앞서 말한 상업특화거리 관련 법·제도 현황을 좀 더 구체적으로 살펴보자. 우선, 테라스 등으로 활용되는 영업 장소인 전면 공지(대지안의 공지)에 관한 사항을 우선 살펴볼필요가 있다. 테라스 등으로 활용되는 전면공지는 건축법 또는 지구단위계획에 의해 건축물이 도로로부터 후퇴하여 형성되는 공간으로 사유지이다.

건축법 제58조[대지 안의 공지]에는 용도지역·용도지구, 건축물의 용도 및 규모 등에 따라 건축선 및 인접 대지경계선으로부터 최소 1~6m 이내의 범위에서 건축선 이격거리(대지안의 공지)를 규정하고 있다. 이러한 대지안의 공지인 전면공지를 대부분 도로(보도)로 활용하면서 이 보도에 테라스를 설치하는 것은 도로법, 도로교통법 등의 위반에 해당된다.

도로교통법 제68조[도로에서의 금지행위 등], 도로법 제75조[도로에 관한 금지행위], 도로법 제61조[도로의 점용 허가]에서 점용허가를 받지 않고 도로 상에 테라스, 파라솔, 테이블 등의 설치는 불가하다. 도로법 시행령 제55조[점용허가를 받을 수 있는 공작물 등] 제7호에는 버스표판매대, 구두수선대, 노점, 자동판매기, 현금자동입출금기, 상품진열대, 그 밖에 이와 유사한 것이 포함된다.

앞서 말한대로 ‘도로법 일부 개정안[가두 판매대(임시)나 테라스 등 상업적 목적의 시설을 신설·개축·변경 또는 제거하거나 그 밖의 사유로 도로를 점용하려면 도로관리청 허가를 받고, 토지가격 기준으로 산정한 점용료를 납부하는 등 도로점용허가의 법률적 근거 마련]’은 2016.11.09일 제1차 교통법안심사소위에 상정되었으나, 아직까지 보류 상태이다.

그러나 2017.07.18 ‘건축법 일부 개정안’ 시행으로 인해 특별가로구역 지정 범위를 현행 ‘미관지구’에서 ‘경관지구’나 ‘지구단위계획구역 중 미관 유지를 위해 필요하다고 인정되는 구역’까지 확대할 수 있게 되어 테라스 상가 설치 가능 구역이 확대된 것이다.

◇ 서울시, 테라스 등 영업 장소, 보행권 저해되지 않는 범위에서 점용료 납부 시 제한적 허용
서울시에서는 ‘서울특별시 보도상 영업시설관리 등에 관한 조례’에 의거하여 노점의 경우, 보행권이 침해되지 않는 범위 내에서 영업이 가능하며 일정 수준의 점용료를 납부해야 한다. 해외의 경우 보도에서의 옥외영업을 허용하는 사례가 많으며, 이 경우 역시 점용료를 부과하고 있다.

특히 ‘을지로 노가리 골목’ 역시, 허용 전에는 장사하는 시간에 불미스런 일이 있어 누가 민원을 넣는 경우 불법 옥외영업과 관련해서 구청과 문제가 생기기도 하고 한정된 손님으로 인해 주변 상인들과의 경쟁으로 분쟁이 적지 않다.

그러나 옥외영업이 합법화된 이후에는 장사가 잘 되면서 상인들도 여유가 생기고 상호 자율협약을 체결해 영업시간도 밤 11시로 제한하고 간이 테이블을 놓는 시간과 한계선도 자율적으로 정했다고 한다. 이러한 민간자율협약체계가 지역민의 통행을 불편하지 않게 만들고 노가리 골목 상권을 특화거리로 활성화시키면서 테이블 한 개 당 10만원이었던 도로점용료도 2018년초부터는 5만원으로 낮아졌다. 이것이 바로 지역민, 건물주, 상인, 지자체간의 상생협력의 모델인 것이다.

◇ 경기도, 테라스 등 영업 장소, 지단시행지침과 판례 배치돼 명확한 조례·기준 必
이처럼 서울시가 제한적으로 허용하고 있는 전면공지에 테라스 등을 설치하는 행위에 대해서 경기도는 아직 명확한 기준이 없다. 왜냐하면, 2006년 분당 정자동 카페거리의 테라스 설치에 대해 분당구가 이를 검찰에 고발한 사건이 있었고 이에 검찰은 테라스의 구조물을 불법건축물로 볼 수 없다고 무혐의 처분을 하였다.

하지만, 이는 분당 지구단위계획 시행지침 제 19조 제1항 제1호[전면공지에는 주차장이나 담장, 기타 보행 및 휴식에 지장을 주는 시설물을 설치할 수 없다]에 배치돼 명확한 해결방안이 없는 실정이다.

2016년 대구, 수성못 일대 옥상영업 전면 허용으로 뱃놀이가 고작이던 도심 외곽이 작은 호수가 한해 800만명이 찾는 지역의 명소로 자리 잡았다. 호수의 아름다운 경치를 보면서 유럽풍 카페 문화를 만끽할 수 있는데다 각종 공연 등 문화공간으로 입소문이 난 후 핫플레이스가 돼 옥상영업 허용 전에 비해 매출이 두 배 가량 오르고 특히, 성수기인 여름에는 매출 절반이 옥상에서 나올 정도라는 게 주변 상인들의 이야기이다.

◇ 해외, 국내보다는 명확하고 엄격한 테라스 등 설치 기준 수립
반면, 해외의 경우 음식점 등 옥외영업관리를 위해 테라스 등 설치·운영에 대한 기준을 두어 보행자의 안전과 보행 환경에 저해가 되지 않는 범위에서 가로 활성화와 어메니티 형성에 도움이 된다면 시내 중심가에도 테라스 상가를 오픈할 수 있도록 하고 있다.

특히, 상가 임차인 소유의 부지가 아니더라도 점용료만 내면 운영할 수 있도록 하고 있다. 단, 운영시간대와 간판, 난간, 데크, 테이블, 좌석, 파라솔, 차양막, 식재박스 등 시설물 설치 기준은 매우 엄격한 편이다.

노천카페로 유명한 프랑스는 ‘공유재산에 대한 일반 법전’에 한시적 점유 규정을 두어 공공도로 점유의 책임과 의무를 명확하게 하고 있다. 노천 카페 규정 및 허가를 파리시청 경제국 경제과에서 담당하며, 테라스 설치 관련 세부 기준은 파리시 조례(매대 및 테라스 설치 가이드라인)로규정하고 있다. 보행폭은 최소 2.2m(보도 최소 0.6m)이상 확보하여야 하며, 행정기관의 요구가 있을 경우 8시간내 시설물을 완전 철거하도록 하고 있다.

미국 뉴욕은 노천카페 규정 및 허가를 NYCDCAA(뉴욕소비자보호국)에서 담당하며, 최소 2.4m 보행폭을 확보하고, 시설물 설치 기준에 맞게 테라스 등을 설치하여, 주말(오전8시~새벽1시)에는 평일 및 휴일보다 1시간 늦게 마감하도록 하고 있으며, 휴일 오픈시간은 정오부터이다.

미국 레드우드시티는 노천카페 규정 및 허가를 시에서 담당하며, 최소 1.5m의 보행폭을 확보하고 시설물 설치 기준에 맞게 테라스 등을 설치하여 24시간 운영하도록 완화하고 있다.

호주 시드니는 노천카페 규정 및 허가를 시의회에서 담당하며 최소 2m의 보행폭을 확보하고 시설물 설치 기준에 맞게 테라스 등을 임시 설치하여 운영하고, 영업 후에는 시설물을 반드시 철거하도록 하고 있다.

영국 촐리는 노천카페 규정 및 허가를 위원회에서 담당하며, 허가 유효기간은 1년으로 규정하고 있다. 최소 2m(번화가 최소 3m)의 보행폭을 확보하고 시설물 설치 기준에 맞게 테라스 등을 설치하여 주7일 내내 오전9시~오후 11시까지 운영하도록 하고 있다.

일본에서도 ‘도로교통법’ 제77조제1항3호에 장소를 이동하지 않고 도로에서 노점·포장마차·그 외의 영업을 하고자 하는 사람은 허가를 받도록 되어 있다. 허가는 교통에 지장을 주지 않고 지역 상점가의 동의를 받으면 가능하다고 규정하고 있다.

◇ 옥외영업, 시·군·구청장이 지정한 장소, 시설기준에 한하여 허용

이렇듯, 전면공지에 테라스 등을 설치하는 행위에 대한 국가 허용 기준이 다양한 가운데, 국내의 옥외영업과 관련한 법·제도 현황을 살펴보자. 2012년 12월 식품위생법 개정으로 식품접객업자는 시·도지사가 ‘지정한 관광특구와 호텔업 영위장소’, 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 별도로 ‘지정하는 장소’에서 옥외(테라스,옥상 등)영업이 가능하다.

즉, 관광진흥법 제70조에 따라 시·도지사가 지정한 관광특구는 2022년 5월 기준, 전국 13개시·도 34개소로, 서울의 경우 강남구 삼성동 무역센터 일대 강남특구, 송파구 잠실특구, 마포구 홍대문화예술특구, 용산구 이태원특구, 중구 명동·남대문·북창 특구 및 동대문 패션타운특구, 종로구 종로·청계특구 등 7곳과 경기도의 경우는 평택시 송탄특구, 동두천시 동두천특구, 수원시 수원화성특구, 고양시 고양특구, 파주시 통일 동산특구 5개소다.

식품위생법 시행규칙[별표14]에 따라 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 별도로 지정하는 장소에서 옥외시설의 기준에 관한 사항을 별도로 정하여 옥외영업이 가능하도록 하고 있다, 하지만 앞에서도 언급했듯 소음, 민원이나 안전을 이유로 지자체는 신중한 편이다.

◇ 도시재생사업의 일환, 상업특화거리 개선사업방안

한편, 건축도시공간연구소에 따르면 서울시내 7개 상업화지역의 가로변 건축물대장을 심층 조사한 결과 전체 건축물 433동 중 33.95%인 147개동이 위반 건축물로 기재된 적이 있다.

뉴스1의 보도에 의하면 신사동 가로수길로 유명한 압구정로12길의 경우 45%, 논현동 학동로2길은 50%가 위반 건축물 전례가 있는 것으로 나타났다. 하지만 옥외 공간 이용에 대한 수요가 지속적으로 발생하는 가운데 위반 행위의 반복으로 지자체 입장에서도 단속에 어려움이 있다.

지난 2015년 2월에 경기연구원에서는 정자동카페거리 상인을 대상으로 주요 개선항목에 대한 의식조사를 실시한 바가 있다. 개선 요구사항으로 ‘상시적 주차단속’(30%)과 ‘주차공간 부족’(25%)의 비율이 높아 주차관련 문제 개선이 시급한 것으로 나타났으며, ‘업종 혼합’(18%)에 대한 요구도 높은 편으로 나타났다.

정자동 카페거리의 활성화를 위해서는 ‘노상주차 허용 및 주차장 설치’(27%)와 ‘테라스 등 가로경관 유지 및 보존’(26%)이 중요하다는 의견이 많았으며, 이어 ‘지역축제·문화 가미’(15%)도 중요한 요소로 나타났다.

‘상업특화거리’인 ‘카페거리’는 크게 주상복합이 밀집한 지역의 저층부 상업시설을 중심으로 형성된 유형과, 단독주택용지내 상가주택의 저층 테라스형 상가로 조성된 유형으로 구분된다. 이러한 상업특화거리를 개선하기 위해서는 ①도시개발이나 도시재생에 의해, 통합적이고 계획적인 가로로 정비되어 있어야 하고, ②가급적 하천변 가로 등 자연친화적 이미지로 조성된 특성을 살려 카페거리의 차별적 이미지 제고를 위한 노력이 필요하다. 또한, ③카페, 음식점, 의류 등 기존 업종 외에 특색 있는 가로 조성을 위한 특화 업종 및 차별화된 시설 도입이 필요하다고 본다.

더불어, ④주차공간 부족 및 주·정차 차량 등으로 인한 보행환경 저해문제 해결이 필요하다. 일부 도로를 따라 주차공간이 계획된 경우도 있으나, 대부분 도로의 1~2개 차선이 무단 주·정차공간으로 활용되어야 한다. 왜냐하면, 상가 전면부의 주차공간 활용은 보행불편 초래 및 카페거리 인지 저하 등 보행환경을 저해하기 때문이다. 또한, 상업시설 전면부에 설치된 주차방지 시설물은 카페거리의 이미지를 저하시킨다. 이외에도 ⑤카페거리 내 휴게 및 이벤트 등을 위한 공간 마련과 지역축제·문화 가미가 필요하다.

성남 백현동 카페거리와 용인 보정동 카페거리의 경우 조경 및 휴게공간 조성과 함께 문화·공연행사, 축제 등의 개최로 비교적 활성화되어 있다. 휴게 및 이벤트 등 다양한 기능을 수용할 수 있는 공간을 조성하고 지역 축제와 연계시 특화거리의 활성화가 가능하다.

◇ 해외, 상업특화지구 도입, 민간주도형 지역발전 및 경제활성화 추진

국내와 달리 미국, 영국, 독일을 비롯한 많은 해외국가에서는 도시개발·재생 및 중심시가지 활성화의 새로운 패러다임으로 ‘상업특화지구(BID : Business Improvement District)’를 도입하여 시행 중이다. ‘상업특화지구(BID)’는 지역 발전 및 경제 활성화를 목표로 부동산소유주, 기업, 지역주민이 이사회로 구성된 민간주도형의 독립민간비영리단체를 설립하여 사업을 추진 ·운영하고 있다.

민간은 일정 경계의 사업구역을 정하고, 공공은 상권 활성화에 필요한 공공서비스(치안, 위생, 홍보)와 각종 지역서비스사업(관광진흥, 이벤트, 마케팅, 조명·건물 개선 등)을 추진 · 운영하는 개념이다. 필요 자금은 뉴욕시 재무부서 예산에 건물주 부과금(임대료에 반영)을 추가하여 자금 확보를 하고 있으며, 민간·공공재단, 민간·공공 기업, 개인들로부터 기부를 받아 소득세 공제 혜택을 주고 있다.

미국 필라델피아 상업특화지구(BID)는 1995년부터 보도 노천카페 프로젝트를 시작하여 지구 내의 소매업 환경을 환경 정화, 경관 유지, 범죄율 완화, 광고 등을 통하여 개선하고 점차 노천 카페와 의자수를 늘려 나가며 전체적으로 매력적인 환경을 조성한 것으로 평가받고 있다.

◇ 옥외영업의 긍정적인 측면 고려, 다각적인 법·제도 검토 개선 必
이렇듯, 상업가로를 중심으로 옥외영업이 점차 확산됨에 따라 이에 따른 긍정적인 측면을 고려하여 옥외영업 활성화를 위한 다각적인 관련법·제도를 검토 및 개선할 필요성이 있다. 가로 미관 및 보행환경에 저해가 되지 않는 범위에서 경관형성 및 가로활성화에 도움이 되는 옥외영업의 타당성을 연구하고, 허용구역 선정 및 가이드라인에 대한 지자체별 법적 근거 마련이 필요하다.

특히, 각 지자체는 옥외영업이 가능하도록 ‘상업특화거리’를 포함하여 ‘특별가로구역’을 지정하는 ‘특화지구사업’을 추진하여 지역경제를 활성화시키고 일자리를 창출시켜야 한다. ‘특화지구사업’에는 옥외영업 등 규제완화, 특화거리조성 계획 수립, 주차장 등 기반시설 확충 등 공공지원이 반드시 필요하다. 특히, 도와 시·군이 공동으로 추진하는 ‘특화지구사업’에 대해서는 옥외 영업 등 시설기준 및 운영 가이드라인을 반드시 수립하여 혼선이 빚어지지 않도록 해야 한다.

특히, 각 지자체는 전면공지에 대한 테라스 설치 허용 등을 위한 명확한 조례와 기준을 개정하여야 한다. 왜냐하면 건축선 후퇴에 의해 만들어진 전면공지는 사유지로써 정당한 보상이 없는 규제적 수용(Regulatory Taking)의 일종이기 때문에 이러한 전면공지 활용을 위해서는 시·군 도시계획조례와 신도시 지구단위계획 시행계획을 동시에 개정하여 상호 배치가 되지 않도록 해야 한다.

이와 동시에 중앙정부는 일반·휴게음식점, 제과점에 대한 옥외영업을 전면허용하고 통행, 소음, 생활 공해로 불편이 예상되는 지역만 시장·군수가 영업을 제한할 수 있도록 식품위생법 시행규칙을 개정해야 한다. 현행법에 따르면 옥외영업은 금지되어 있고, 시장·군수가 판단하여 일부 지역에서만 옥외영업이 가능하도록 하고 있는데, 이는 지자체장에게 민원발생 등의 부담이 있어 소극적인 상황이 될 수 밖에 없다.

지난 2014년 9월 경기도 규제개혁추진단에서 제안한 바와 같이 식품위생법 시행규칙[별표14]를 개정하여 생활불편이 예상되는 지역에만 옥외영업이 규제되도록 네거티브 방식으로 전환시켜야 한다.

서울 등 대도시의 경우 도심재생사업이 침체된 지역경제 활성화에 대안으로 떠오르면서 건물주, 임차인 등의 테라스 상가 합법화에 대한 요구는 더욱 거세질 전망이다. 또한, 이러한 1층 및 상층부 야외, 루프탑 테라스 상가는 이미 수익형 부동산 분양시장에서 하나의 문화가 되어가고 있어 합법화를 요구하는 목소리도 적지 않다. 따라서 전국의 자치단체들도 점차 합법·완화 조례를 만드는 추세로 나아가고 있다.